1.1 Concepto y objetivos
Vivimos en un mundo en donde las ciudades de hoy en día cambian rápidamente. Estos cambios hacen necesario que las ciudades formulen estrategias para adaptarse y desarrollar sus fortalezas. Para ello, cada vez más ciudades recurren a planes estratégicos que complementan sus planes urbanísticos y permiten desarrollar visiones a futuro para la ciudad que estén más acorde al nuevo entorno.
El arquitecto y urbanista español, José Miguel Fernández Güell, explica al respecto, en su libro Planificación estratégica de ciudades: “La planificación estratégica aplicada a cualquiera actividad humana consiste básicamente en concebir un futuro deseado y en programar los medios reales para alcanzarlo” (2006, p. 209). En el ámbito urbano “una ciudad necesita reflexionar sobre la visión o el modelo que debe guiar su futuro desarrollo físicoeconómico y social.” (2006, p. 210).
Fernández Güell (2006) analiza en dicho libro, tres objetivos que cualquier planificación estratégica aspira a lograr en la ciudad:
(1) “Diferenciar una ciudad dentro de un sistema urbano aprovechando para eso su voluntad de transformación.” (p. 210). Tomar como punto de partida que cada ciudad es diferente, y utilizar su propia singularidad como base para una transformación que no sólo resalte la ciudad sino que también muestre sus atributos más significativos. Se debe contar para esto con el apoyo de los diferentes agentes y ciudadanos ya que estos son una herramienta clave para llevar a cabo todos los proyectos.
(2) “Explicitar los objetivos sociales, económicos y fisicoespaciales, que se desean alcanzar en el horizonte temporal del plan estratégico.” (p. 210). Generar consenso en la población de los planes a ejecutar, y que los mismos estén aprobados por todos los agentes involucrados. Esto permite más adelante, una apropiación mayor del plan, lo que desemboca en una mejor ejecución y desarrollo del mismo.
(3) “Otorgar coherencia al desarrollo del plan estratégico, facilitando así la asignación de prioridades a las diversas estrategias.” (p. 210). Mediante el análisis de diferentes aspectos (demanda, oferta, entorno) jerarquizar las estrategias de mayor impacto (denominadas críticas) frente a otras de menor impacto.
Los planes estratégicos permiten organizar los diferentes aspectos de una ciudad que se buscan mejorar, cambiar y/o transformar, mediante un procedimiento ordenado que permita un traspaso al plano físico adecuado y entendible. Se entiende que los planes estratégicos llevan tiempo tanto de elaboración como de ejecución y dependen de muchos factores, por lo cual poseen un grado alto de complejidad. Es por esto que su desarrollo es tan metódico y analítico.
1.2 Origen
La planificación estratégica aplicada a las ciudades no es un proceso que en puridad haya sido gestado por los urbanistas y los gestores municipales, sino que sus conceptos e instrumentos analíticos han sido extraídos (...) de la práctica empresarial, la cual, a su vez, se nutrió en su momento de las experiencias aportadas por la ciencia militar. (Güell, 2006, p 39).
Esto muestra como los orígenes del concepto de planificación estratégica son mucho más amplios y abarcativos. Para entender mejor este concepto, es necesario exponer el origen semántico del término estrategia. “Se compone por dos palabras del griego stratos (ejército) y egos (líder). Dentro del ámbito militar, (...) puede definirse como el arte de conducir al ejército hasta la presencia del enemigo y dirigir las operaciones para lograr el objetivo deseado.” (Güell, 2006, p. 39).
La estrategia surge dentro de este ámbito, según Güell:
(...) por contraposición de intereses, un antagonismo entre dos estados (...). Donde haya antagonismo habrá estrategia, es decir, un método de pensamiento que permita jerarquizar y clasificar las acciones para escoger luego los procedimientos más eficaces dirigidos a reducir o eliminar contraposiciones o antagonismos. (2006, p. 41).
En un plano más amplio, un plan estratégico busca posicionar a una ciudad frente a otras que pueden marcar diferencias que afecten el funcionamiento de la misma, o que amenacen su status a lo largo del tiempo.
En el marco de un plan estratégico, en donde se cuenta con una mayor cantidad de agentes (inversores, ciudadanos, empresarios, etc), cada grupo tiene ciertos intereses y maneja objetivos personales. Mediante una estrategia, se busca dar respuesta a todos los problemas al mismo tiempo que se pretende otorgar el mayor beneficio a cada una de las partes. Se pondera en el plan el lograr el mayor beneficio tanto para las partes involucradas como para el desarrollo de la ciudad. La clave radica en obtener y fomentar la participación e interés de todos para lograr el bien común.
La variedad de participantes, cuyas demandas y objetivos particulares se consideran a lo largo de todo el plan, son importantes para su realización. Las demandas serán gestionadas y evaluadas, y con ayuda de la estrategia se intentará canalizar los esfuerzos conjuntos para lograr la mayor satisfacción de los agentes. Esto es posible mediante el cumplimiento de una mayor cantidad de demandas.
A su vez, estas demandas se mezclan con los objetivos del propio plan para la ciudad, con lo cual quizás no sean de su mayor interés o favor, ya que a veces muchas demandas van en contra de algunos de los objetivos del plan o de otros grupos de agentes. La estrategia es la herramienta que nos permite enhebrar las distintas visiones en un plan que las responda y satisfaga, de manera integral, sin perjudicar los objetivos mutuos de los agentes o del plan en si mismo.
Fernández Güell resume estas afirmaciones en una frase:
La planificación estratégica de ciudades es un proceso sistemático, creativo y participativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de acción para alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso. (2006, p. 55).
1.3 Características, beneficios y riesgos de la planificación estratégica
Güell establece doce características que provienen del ámbito empresarial, pero que mediante el uso de este tipo de planificación, se pueden aplicar a las ciudades:
“(a) Integración de las diferentes visiones sectoriales sobre la ciudad (b) Conjunción de equidad, competitividad y sostenibilidad
(c) Visión a largo plazo y compartida
(d) Consideración del entorno
(e) Comprensión de las relaciones entre ciudades (f) Configuración de una oferta urbana competitiva (g) Énfasis en la prospectiva
(h) Concentración en temas críticos
(i) Orientada a la acción
(j) Flexibilidad en las decisiones
(k) Participación de todos los agentes locales
(l) Modernización de la administración” (Güell, 2006, pp. 55-58)
(a) Mediante un plan estratégico se logra integrar las distintas áreas de la ciudad (sociedad, política, economía, cultura), con las visiones que manejan los distintos actores urbanos, logrando un proyecto unitario que englobe dichos aspectos.
(b) Mediante una buena gobernabilidad (buena administración), lograr equilibrio entre las tres estrategias clave: habitabilidad, relacionada a los retos sociales; competitividad, mejora de la eficacia económica, y sostenibilidad que abarca los retos ambientales.
(c) Debido a que los planes apuntan a visiones a largo plazo, sobrepasando periodos electorales, es importante que todos los gobiernos por venir adopten y continúen las políticas de desarrollo por el bien de la comunidad.
(d) Los análisis que se llevan a cabo sobre el entorno deben tener como objetivo general, la búsqueda de factores que signifiquen un riesgo a futuro para la ciudad.
(e) Se analizan las redes de ciudades para saber qué posición ocupa la ciudad entre estas. De esta manera también podemos saber que tipo de relaciones mantiene la ciudad con otras, ya sean de rivalidad o de colaboración, potenciando siempre las de colaboración.
(f) El análisis de la oferta de cada ciudad permite saber sus fortalezas para generar una estrategia de acuerdo a la misma. A su vez, se puede disminuir el impacto de las debilidades que, debido a la ubicación o contexto, atenten contra el sano desarrollo. Para ello se utiliza una estrategia proveniente del mundo empresarial, conocida como benchmarking.
“El benchmarking es un proceso sistemático y continuo de evaluación de los productos, servicios y procedimientos de trabajo de las empresas que se reconocen como representantes de las mejores prácticas y el propósito es el mejoramiento organizacional.” (Finnigan, 1997, p. 4).
En el caso de las ciudades, esta estrategia nos permite analizar los procesos que se desarrollan en otras urbes y como los mismos intervienen en su buen funcionamiento. Vemos mediante esta práctica todos los aspectos positivos de los procesos analizados. Procedemos entonces a trasladar dichas experiencias a nuestra ciudad, de manera de mejorar su funcionamiento.
(g) La planificación estratégica pone énfasis en la prospectiva, con el diseño de escenarios como herramienta de trabajo. La duración de los planes supone una gran incertidumbre que busca disminuirse mediante la acertada creación de posibles futuros escenarios. Mediante esta metodología podemos obtener hipótesis aproximadas a la realidad a la cual nos enfrentaremos.
Según el arquitecto y urbanista italiano, Bernardo Secchi:
Un escenario no es una predicción (...) tampoco es la representación de nuestros deseos (...) ni siquiera es una utopía positiva o negativa, esfuerzo extremo de la imaginación de aquello que podría ser. Construir escenarios quiere decir construir uno o más ordenes hipotéticos entre los distintos fenómenos que implican a la ciudad la economía y la sociedad y explicarse las consecuencias. (1999, p. 154).
(h) La concentración en los temas críticos se debe al alto impacto y al efecto en cadena que pueden provocar. Abarcan variados campos de actuación dentro y fuera de la ciudad, tales como el desarrollo de sistema de transporte y telecomunicaciones, la creación de empleo, la formación de los ciudadanos, etc.
(i) Estar orientada a la acción refiere a tener control de todos los aspectos del plan, sin descuidar ninguno. Es decir, no sólo se busca elaborar un plan, sino que además, los actores a involucrarse también sean parte vital, para minimizar las trabas a futuro. Se asegura entonces una viabilidad sólida del plan.
(j) La flexibilidad es una cualidad necesaria debido a la larga duración en el tiempo de estos planes. Esta característica permite la modificación y ajuste del accionar del plan en determinados momentos en los que, debido a cambios en agentes externos u otros, puedan originarse variantes en las estrategias pensadas a emplear en un inicio.
Sin embargo, este comportamiento laxo puede generar en los organismos, una gran incertidumbre debido a que muchas veces aparecen demandas de agentes sobre cambios en regulaciones, exoneraciones, etc que ponen en tela de juicio la aceptación de dichas propuestas. La flexibilidad y su carácter intrínseco, genera que no se sea crítico con los nuevos proyectos, jactándose de que “hay que ser flexibles”. Estos actos pueden generar dinámicas no favorables o provocar efectos no deseados en los demás actores de la ciudad.
(k) La participación de todos los agentes le brindan al plan un carácter de transparencia en el cual todos colaboran activamente y están al tanto de los procesos a desarrollarse. Estas características son positivas y permiten a los actores afianzar su confianza en el plan, lo que refuerza la idea original y a su vez puede decantar en un mayor ingreso de actores que se ven atraídos por esta transparencia y buena voluntad.
La participación se ve plasmada en las consultas, debates o reuniones de los respectivos actores sociales o económicos que conforman la comunidad. El objetivo de estas reuniones e intercambios de ideas es acortar la brecha que muchas veces se genera entre los gobiernos y los ciudadanos. Además, se fomenta la comunicación entre el sector público y privado, generando una sinergia que ayudará a la puesta en marcha de los planes.
(l) Este punto está relacionado con la gobernabilidad. Se busca la mejora de los modelos de gestión, como por ejemplo, la transparencia en las finanzas y la mejora en la organización interna y participación.
Mediante el uso de la tecnología se logra: bajar los tiempos de la burocratización, el acceso a la información de manera más rápida (SIG, Sistemas de Información Geográfica), facilitar la realización de trámites, obtención de permisos, etc. Además mejorar la comunicación directa con los ciudadanos, ya sea en cuanto a información sobre cómo y qué se propone con un plan estratégico, hasta informaciones del día a día que hacen al funcionamiento de la ciudad (desvíos en el tránsito, eventos, debates, exposiciones). También, la capacitación del personal facilitará la toma de decisiones adecuadas, siempre en beneficio de la ciudad y su comunidad.
En resumen, esta variedad de características muestran el carácter analítico y metódico previamente discutido por el cual los planes estratégicos son tan complejos.
Se observa aquí un punto polémico en la utilización de planes estratégicos. Güell (2006) asegura que las mismas características aplicadas en el ámbito empresarial se pueden extrapolar al ámbito urbano. Este enfoque denota un carácter simplista en la manera en que se trata a la ciudad, equiparándola a una empresa. Dicho enfoque supone que en la ciudad se pueden aplicar las mismas lógicas que en una empresa, lo cual no siempre es así.
Dadas las características mencionadas y particularidades complejas de los planes, surgen de su aplicación beneficios, pero también se asumen posibles riesgos cuya aparición dependerá de la buena ejecución de las distintas etapas de los planes. Cada ciudad tendrá particularidades sobre la cuales se deberá trabajar. Estas también determinarán, junto con la debida administración, los distintos beneficios y riesgos a aparecer a lo largo del plan.
A continuación aparecen, nueve beneficios y seis riesgos de los planes estratégicos. Los beneficios son:
“(a) Ofrece una visión global e intersectorial a largo plazo
(b) Identifica tendencias y descubre oportunidades
(c) Formula objetivos prioritarios sobre los cuales concentrar los recursos limitados (d) Estimula el diálogo y el debate interno
(e) Genera un compromiso comunitario para la acción
(f) Fortalece el tejido social
(g) Promueve la coordinación entre instituciones públicas
(h) Implica a la iniciativa privada
(i) Otorga una alta visibilidad política y social.” (Güell, 2006, p. 61).
(a) Es parte fundamental de un plan estratégico, la búsqueda de una planificación capaz de adelantarse a las futuras necesidades de la ciudad y posicionarse para satisfacer las mismas de la mejor manera posible. El largo plazo se refiere a plazos de diez a veinte años de manera de conseguir resultados visibles y tangibles que resulten más significativos para el desarrollo de la ciudad.
(b) La búsqueda de oportunidades consiste en encontrar las características más prominentes de la ciudad para poder, con su ayuda, destacarla o posicionarla sobre otras con similares características. Una importante herramienta para esto son los análisis F.O.D.A. A su vez, es importante el análisis de las tendencias, ya que estas señalan los posibles cambios en el entorno.
(c) Mediante el uso de matrices se cruzan las bases de datos obtenidas de los análisis y se pueden clasificar los distintos objetivos según su impacto directo o indirecto, su viabilidad o su efecto como catalizadores de nuevos objetivos. Esto permite concentrar los esfuerzos en determinados objetivos según la prioridad que ocupan para la ciudad.
(d) Estos planes establecen terreno fértil para el debate entre distintos sectores de la ciudad. Genera distintos canales de comunicación entre los sectores, generando debates, asambleas, etc, en donde se discute la visión a futuro y los problemas a enfrentar.
(e) Se logran acuerdos para la participación en comunión de todos los agentes involucrados en la puesta en práctica y elaboración del plan.
(f) Genera infraestructura que apunta a generar un sentimiento de apropiación por varios sectores de la sociedad, lo que, de lograrse, disminuye la violencia y afianza relaciones entre distintos niveles de población. Por su enfoque integral, busca la participación conjunta de todas las masas de ciudadanos.
(g) El carácter de colaboración que un plan implica, hace necesario una coordinación entre distintos sectores del gobierno de la ciudad para facilitar los diferentes movimientos de información a llevarse a cabo a modo de permitir que el plan y su gestión se muevan ágilmente. Una gestión lenta desfavorece al plan alejando posibles inversores, al mismo tiempo que quita credibilidad a las políticas que se buscan implementar. Además, lograr acuerdos entre distintas instituciones para llevar a cabo estrategias en conjunto, permite buscar objetivos más ambiciosos.
(h) Se busca la participación de los sectores privados, ya que estos son parte importante de la ciudad. La sinergia entre el sector público y privado permite lograr cosas que el Estado sólo no podría.
(i) Las repercusiones en el entorno de las ciudades en donde se desarrollan planes, generan una atención inmediata tanto de gobiernos como de posibles inversores que busquen un lugar seguro en donde hacer negocios. El carácter democrático de estos planes favorece y da confianza a los posibles nuevos agentes.
y los riesgos son:
“(a) Falta de capacidad implantadora directa
(b) Excesiva importancia de los temas económicos
(c) Generalidad de los análisis técnicos
(d) Abuso del enfoque negociador
(e) Ausencia de conexión entre los planes públicos y empresariales
(f) Desinterés de los políticos hacia la continuidad de los procesos.” (Güell, 2006, p. 61).
(a) El desglose de funciones genera que muchas veces los autores de los planes no sean los mismos que pongan estos en marcha. Es decir, los planes son generados, pero esto no garantiza su implantación, sino que es necesaria la búsqueda de agentes cuyos capitales hagan posible el desarrollo de las estrategias del plan.
De no desarrollarse un marco legal atractivo que incentive y permita la participación de los agentes impulsores de los planes, su ejecución puede peligrar. En otras palabras, se genera un quiebre entre la teoría y la práctica, siendo que los planes se desarrollan correctamente, pero al momento de generar los incentivos que lo pongan en marcha, no se adecuen a los intereses de los promotores.
(b) Aunque la planificación estratégica maneja el equilibrio entre tres de las cuatro estrategias clave (sostenibilidad, habitabilidad y competitividad), muchas veces se da un desequilibrio que tiende a dar mayor importancia a los aspectos económicos. Esto se debe a que dichos aspectos generan mayor atención y atractivo entre los agentes capaces de ejecutar las estrategias propuestas. El desequilibrio entre dichas partes puede generar que las dos menos privilegiadas queden relegadas y al margen de las estrategias prioritarias, entendiéndose también que puedan sufrir riesgos directos debido a la falta de atención otorgada.
(c) El incorrecto uso de las estrategias de análisis, que tienen como objetivo recabar datos para su posterior uso en las distintas etapas del plan, pone en peligro la continuidad del mismo. Información no acertada que no refleje la realidad de la ciudad, generará estrategias inválidas para cambiar la situación actual o desarrollar a futuro la visión anhelada de la ciudad.
(d) La voluntad negociadora y de debate que estos planes proponen, puede derivar en una contienda de intereses que no sirva a la ciudad y comprometa los procesos, demorando el desarrollo de los mismos.
(e) La dificultad de este punto consiste en que públicos y privados no siempre comparten intereses entre ellos, así como tampoco los privados lo hacen con la ciudad. Los planes y sus estrategias ponderan las necesidades de la ciudad por sobre las de los demás, por lo que es importante que, aunque cedamos ante algunas de las necesidades de públicos o privados, estas no se antepongan o perjudiquen las de la ciudad. Ambos, públicos y privados, deberán comprometerse con el plan y las estrategias a lo largo de la duración del mismo.
(f) Es importante entender que los planes estratégicos están por encima de los periodos políticos. Existe la posibilidad que con los cambios de mando en los gobiernos, los planes queden en desuso o en pausa, siendo que ya no son de interés del nuevo partido en el gobierno. Esto puede deberse simplemente a desacuerdos en ideologías políticas o rivalidades partidarias. Los intereses de los planes deben prevalecer por sobre las rivalidades ya que sin el constante apoyo de los políticos hacia los planes, debido a su larga duración, perderán vigor y la ciudad será quien se prive de los beneficios de estos.
Hoy en día, existen fuertes rivalidades entre políticos con ideologías diferentes por lo que este problema se encuentra presente. El apoyo hacia planes provenientes de periodos electorales oficialistas, que se apoyen desde la oposición, puede ser visto como una simpatía hacia el oficialismo. Las rivalidades no permiten ver que muchas veces se deben dejar de lado las disputas entre los partidos políticos para beneficio de la ciudad. Esto terminará por perjudicar a la continuidad de los planes en el tiempo.
Vemos como los riesgos no solamente dependen de los planes y su estrategia, sino también de las características de cada ciudad. Toda esta sumatoria de factores políticos, económicos y sociales atentan contra la normal ejecución e implantación de los planes. Es por ello que estos requieren de métodos complejos y rigurosos de análisis que permitan disminuir todos estos riesgos intrínsecos.