This article is about lobbing in EU - the greatest lobbing machinery in the history of Europe. Every day over 2500 institutions containing over 20 000 lobbysts work with/on the EU politics and bureaucrats to influence our live in their manner.
Opis lobbingu w Unii Europejskiej wypada zacząć od krótkiego wyjaśnienia istoty tego zjawiska. Być może dla większości czytelników poruszone tu kwestie będą oczywiste, ale doświadczenie przekonuje mnie, że pewien podstawowy opis powinien mieć miejsce.
Istota państwa jako organizacji politycznej społeczeństwa wyraża się w dwóch monopolach: na stanowienie prawa oraz jego egzekwowanie, czyli represję. Niestety, granice, w jakich państwo może z tych monopoli korzystać, są nieograniczone – wyznacza je wyobraźnia polityków oraz, niestety, brak wyobraźni ich wyborców (lub na odwrót). Oznacza to, że każdy polityk, który ujmie w ręce ster władzy, poczuwa się do odpowiedzialności za stworzenie, w drodze prawnej regulacji, raju na ziemi - jeśli nie dla całego społeczeństwa, to przynajmniej dla własnego środowiska. W tym miejscu na scenę wkraczają lobbyści. Samo określenie pochodzi od słowa „lobby”, oznaczającego „kuluary” - to tłumaczenie najlepiej oddaje charakter tej działalności. Celem lobbystów jest takie ukierunkowanie ustawodawczych zapędów polityków, aby ich regulacje były jak najkorzystniejsze dla wskazanych podmiotów. W gruncie rzeczy jest więc to wykorzystywanie aparatu władzy państwowej do osiągnięcia uprzywilejowanej, względem konkurencji, pozycji na rynku.
Jest to zjawisko w dzisiejszych czasach powszechne i niemożliwe do wyeliminowania – występowało zarówno w państwach demokratycznych, jak i w hitlerowskich Niemczech oraz w PRL (swoją drogą, ciekawe, czy z jego skali zdają sobie sprawę piewcy czerwonego modelu gospodarki). Niestety, jedynym beneficjentem jest zazwyczaj konkretny przedsiębiorca, dla konsumenta natomiast taka ingerencja w gospodarkę jest źródłem dodatkowych kosztów. Oczywiście nie oznacza to, że w mojej opinii kryterium wolnorynkowe musi być uniwersalną podstawą prowadzonej polityki - zdarzają się sytuacje, gdy państwo musi interweniować i wtedy faktycznie działalność lobby pomaga w racjonalizacji takich posunięć. Jednak opinie, że lobbing jest zjawiskiem jednoznacznie pozytywnym, szczególnie na poziomie „ponadpaństwowym”, wydają mi się daleko przesadzone. Unia Europejska ma do niego entuzjastyczny stosunek, uznając go w tzw. zielonej karcie za „pożyteczny” w procesie stanowienia prawa.
Sama zielona karta regulująca kwestię lobbingu w UE robi to, jak na standardy tej organizacji, bardzo pobieżnie. Ogranicza się w zasadzie do stworzenia rejestru podmiotów prowadzących działalność lobbingową, by np. wyposażyć ich pracowników w przepustki do unijnych budynków, a także tworzy „Kodeks postępowania lobbystów”, bardzo ogólny w swojej treści. Dla eurodeputowanych zaś powołano coś na kształt polskiego rejestru korzyści, w którym parlamentarzyści muszą ujawniać wszelkie „nadprogramowe” dochody. Trzeba przyznać, że nie jest to wiele, zważywszy na fakt, że ta sama UE potrafi wydać przepisy, w których nakazuje, by „kury w klatkach stały pazurami do przodu”, nie mówiąc już np. o „odgórnym” uregulowaniu umiejscowienia lusterek wstecznych w ciągnikach rolniczych...
Jeśli lobbować, to gdzie i czym? Oczywiście w stolicy. Dokładniej - w „europejskiej stolicy lobbingu”, „Mekce lobbystów” - Brukseli. Zarejestrowanych jest tam ok. 2500 instytucji lobbingowych, zatrudniających ponad 20 tys. lobbystów – prawie 27 na jednego eurodeputowanego. Ale to nie Parlament Europejski jest głównym terenem ich działalności, chociaż dziś jego rola w procesie ustawodawczym jest nieporównywalnie większa niż przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego. Najważniejszą instytucją, z punktu widzenia rozmaitych lobby, jest Komisja Europejska. To ona posiada inicjatywę ustawodawczą, wykonuje budżet i zarządza programami realizowanymi przez UE. Jednak to nie sami komisarze stanowią główne cele. Są nimi, tzw. komitety (lub grupy) robocze powoływane przy Komisji. Aktualnie jest ich ponad tysiąc, co i tak jest postępem w stosunku do poprzedniej kadencji, gdy istniało ponad trzy tysiące takich grup. Należy tu zaznaczyć, że każdy taki komitet to biuro, sekretariat i zaplecze techniczne finansowane oczywiście przez obywateli państw członkowskich. To tu, a także w dyrekcjach generalnych KE (unijne odpowiedniki ministerstw), gdzie zatrudnionych jest 25 tys. urzędników, w rzeczywistości tworzy się akty prawne uchwalane przez Unię Europejską.
Z tego punktu widzenia fakt niemal idealnego rozproszenia odpowiedzialności w UE, a w przypadku odpowiedzialności politycznej - niemal jej wyłączenia, może być niepokojący. Prawo tworzone przez anonimowych urzędników, w nikomu nieznanych urzędach, uchwalane przez osoby niepochodzące z wyborów powszechnych (jak w KE) lub tylko w części będące reprezentantami obywateli państwa, w którym dany akt będzie obowiązywał (jak w PE), samo w sobie może budzić wątpliwości. Analiza sytuacji pojedynczego państwa we Wspólnocie dobrze obrazuje ten mechanizm. W Komisji Europejskiej obywatele państw członkowskich mają co najwyżej symboliczny (bo ograniczający się do wyboru własnego rządu, który proponuje kandydata, który z kolei musi być zaakceptowany przez Parlament oraz Radę UE) wpływ na powołanie jednego komisarza, a więc 3,7% stanowisk w tym organie. W Parlamencie Europejskim, z perspektywy Polski, obywatele wybierają 50 z 736 deputowanych, co stanowi ok. 6,8 % stanowisk. Tak więc mieszkańcy nawet tak dużego kraju jak Polska mają w rzeczywistości niewielki wpływ na ciała ustawodawcze UE – nawet jeżeli działają one na ich niekorzyść. Jeżeli więc w całym tym systemie nie ma miejsca dla obywatela – wyborcy, to gdzie jest miejsce dla obywatela – konsumenta? A działalność organów Unii wszędzie jest przedmiotem dużo mniejszego zainteresowania opinii publicznej, niż działalność krajowych parlamentów. Nic dziwnego, że Bruksela znajduje się pod stałym ostrzałem najróżniejszych, często potężniejszych niż same państwa, grup interesów – tutejsi decydenci bez wątpienia „mają większą elastyczność”, niż ich krajowi odpowiednicy. A co stanowi główną motywację dla wszystkich lobby? Fakt, że systemy prawne państw członkowskich w 70% opierają się na prawie unijnym.
Zasadniczo omawiane zjawisko można podzielić w UE na dwa rodzaje, ze względu na cel lobbingu: Po pierwsze: walka o dotacje, subwencje i środki unijne w każdej innej postaci. Po drugie: o regulacje prawne. Formy zazwyczaj pozostają takie same. Mamy więc do czynienia głównie z: lobby by body, czyli tradycyjnymi, interpersonalnymi relacjami między lobbystą a politykiem, z organizowaniem manifestacji w obronie interesów danego podmiotu oraz z różnymi formami manipulowania opinią publiczną, np. poprzez wykorzystanie celebrytów, często zresztą nieświadomych swojej roli.
Jak działa to w praktyce? Do historii światowej legislacji przejdą takie akty prawne, jak na przykład decyzja o zdefiniowaniu ślimaka winniczka jako ryby, która wielu ekspertom otworzyła oczy na potęgę lobby francuskich hodowców ślimaków. Portugalczykom udało się z kolei wywalczyć sklasyfikowanie marchewki jako owocu, dzięki czemu tamtejsi producenci dżemu marchewkowego nie muszą już każdego dnia stawać oko w oko z bezlitosnym rynkiem przetwórstwa warzywnego i owocowego. Z innych „perełek” warto wymienić uznanie koźlego mięsa za baraninę czy – w drugą stronę - nieuznanie szprotki za rybę połowową. Natomiast ustalenie „krzywizny banana” ugruntowało pozycję przedsiębiorstw z francuskich stref wpływów, czyli krajów postkolonialnych. Taka praktyka z jednej strony może stymulować poszczególne gałęzie gospodarki, z drugiej może też zaszkodzić równowadze, a więc konkurencji na rynku. Trzeba też stwierdzić, że w praktyce państwa członkowskie bardzo szybko uzależniają się od strumienia unijnych pieniędzy, a uzależnienie to jest podobne do uzależnienia od narkotyków – potrzebne są wciąż kolejne dawki, które przecież nie są za darmo. Uzależniony przestaje w końcu zwracać uwagę na rosnące konsekwencje nałogu. Kraje PIIGS boleśnie doświadczyły, do czego doprowadzić może ten narkotyk po zmieszaniu z inną groźną dla zdrowia gospodarki substancją – Euro.
Jeśli chodzi o drugi rodzaj lobbingu, to rzecz idzie o podatki oraz wszelkiego rodzaju regulacje dot. bezpieczeństwa, norm jakościowych, środowiska i wszelkich innych kwestii. Każdy taki przepis zmienia sytuację w sektorze rynku, którego dotyczy. Na przykład słynny zakaz sprzedaży klasycznych żarówek. Nie wyeliminowało to ich z rynku całkowicie, jednak nie ma to znaczenia, gdyż chodziło o maksymalne ich zmarginalizowanie. Powstał dzięki temu nowy, liczący ponad 500 mln potencjalnych klientów, rynek zbytu dla tzw. „żarówek ekologicznych”. Był to więc klasyczny przykład kreowania sztucznego popytu przez „państwo”.
Nie da się określić liczby podobnych przepisów, zwłaszcza, że skala takich regulacji jest bardzo różna. Ten rodzaj lobbingu jest zdecydowanie popularniejszy, gdyż sięganie bezpośrednio do portfeli obywateli opłaca się bardziej, niż korzystanie z pośrednictwa unijnych instytucji, jak w przypadku dotacji. Dlatego też wybrałem takie przykłady, które zdają się dawać najwięcej do myślenia.
Kiedy piszę ten tekst, rozpoczyna się już okres vacatio legis tzw. dyrektywy siarkowej. Wyznacza ona nowy limit zawartości siarki w paliwie do statków pływających na wodach SECA ( SOx Emission Control Area – Obszar Kontroli Emisji Siarki) – z obecnego 1% redukuje go do 0,1% w 2015 r. W przypadku statków pływających na unijnych wodach poza tym obszarem, emisja ta do 2020 r. ma spaść do 0,5 proc z obecnych 3,5 proc. Jak widać, zmiany są radykalne, tak jak wysokie będą koszty ich wdrożenia. Ceny paliwa, które będzie musiało być specjalnie przystosowane do tak wyśrubowanych wymogów, wzrosną o 50 – 60%, a instalacja tzw. płuczki, czyli urządzenia do odsiarczania paliwa, to od 3,5 do 6 mln. euro dla jednego statku. Finlandia szacuje, że koszty implementacji dyrektywy wyniosą dla niej 600 mln rocznie. Nietrudno przewidzieć, że po tej – proekologicznej – reformie, na rynku ostaną się tylko najwięksi armatorzy, gdyż mniejsza konkurencja, m. in. z Polski, nie będzie miała szans na przetrwanie. Oddajmy głos ekspertowi: Anna Wypych-Namiotko - wiceminister transportu, budownictwa i gospodarki morskiej: „Nie będzie możliwości przystosowania wszystkich statków do tych wymagań. Problemem jest również dostępność paliwa o tak niskiej zawartości siarki. Tutaj nie tylko cena jest zaporowa, ale również dostawa i produkcja takiego paliwa." Pani minister zapomniała dodać, że dyrektywa ta zostawia pewną furtkę, z której będą mogły skorzystać te państwa, którym będzie zależało na uratowaniu zagrożonych bankructwem armatorów: kraje UE mogą na własną rękę wesprzeć własnych operatorów zgodnie z zasadami pomocy publicznej. Niestety, nie każdy rząd na to stać. Nie trzeba dodawać, że ci przedsiębiorcy, którym uda się przetrwać, będą mieli do zagospodarowania ogromną lukę, która powstanie po tych, którym przetrwać się nie udało....
Jeszcze lepiej obrazuje omawiany proces przykład z sektora kluczowego dla gospodarki nie tylko polskiej, ale i europejskiej. Mowa o przemyśle chemicznym i tzw. pakiecie REACH ( ang. Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals ), rozporządzeniu UE, które weszło w życie w 2007 r. Motywacją do jego wprowadzenia była ochrona zdrowia i środowiska, a także zwiększenie poziomu bezpieczeństwa pracy. Wprowadzono obowiązek rejestracji producentów i importerów, system zezwoleń na wykorzystywanie substancji do produkcji i obrotu, obowiązek przeprowadzania określonych badań, a także szereg norm dot. produkcji i przetwarzania substancji chemicznych.
W jakiej sytuacji znajdował się przemysł chemiczny przed wejściem w życie pakietu?Wartość runku produktów chemicznych w Europie szacowano na ok. 440 mld. Euro. Zatrudnionych w tym sektorze było 1,7 mln. pracowników, a kolejne 3 mln. w sektorach kooperujących. Polski udział w europejskim rynku stanowił ok. 2,4 %, i miał wartość ok. 70 mld. zł. Funkcjonowało u nas ok. 20 tys. podmiotów, zatrudniających ok. 250 tys. pracowników.
REACH niemalże rewolucjonizował więc jeden z najważniejszych sektorów gospodarki w Europie. Jego wprowadzenie dla wszystkich podmiotów działających na tym rynku oznaczało ogromne koszty, jednak najdotkliwiej odczuły je najsłabsze przedsiębiorstwa, a więc te pochodzące z biedniejszych krajów. Według analizy ministerstwa gospodarki, w Polsce koszt wejścia w życie pakietu wynosił ok. 0,4% wartości rocznej sprzedaży, podczas gdy w krajach tzw. „15” było to tylko 0,1%. Taka sytuacja wynika z rozdrobnionej struktury polskiego przemysłu chemicznego, a także ujemnego bilansu import/eksport oraz niskiego poziomu innowacyjności tej gałęzi przemysłu. Dla przedsiębiorstw, których roczna wartość produkcji nie przekraczała 1 mln euro, koszty produkcji mogły wzrosnąć o nawet 80% - z kolei dla dużych przedsiębiorstw, z produkcją wartą co najmniej 10 mln euro koszta wzrosły o ok. 0,9 %. Warto zauważyć, że wymogi te są identyczne zarówno dla producentów, jak i dla importerów. Koszty wdrożenia systemu REACH dla importowanych chemikaliów to ok. 15% kosztów całkowitych. Z analizy tej wynika, że rozporządzenie to uderza w Polsce głównie w małych i średnich przedsiębiorców, mogąc wyeliminować większość część z nich z rynku. Jednak duże podmioty również zostały postawione w ciężkiej sytuacji.
Warto w takim razie zapytać: qui bono? Oczywiście skorzystano tam, gdzie normy pakietu nie obowiązują. Szczególnie uwzględnić należy przedsiębiorstwa pochodzące z jednego, prowadzącego w naszej części Europy ekspansywną politykę - zwłaszcza w odniesieniu do przemysłu chemicznego i energetycznego - państwa. Dlaczego przemysł chemiczny i energetyczny idą ze sobą w parze? Znów powołam się na przykład Polski, która jest zresztą w stałej orbicie „zainteresowań” owego państwa. Z 18,87 mln ha użytków rolnych, Polska jest jednym z europejskich liderów pod względem wielkości obszarów rolnych. Istnieje więc wielki rynek zbytu dla nawozów sztucznych. Nawozy te produkuje się z amoniaku. Do produkcji amoniaku zaś niezbędny jest gaz. Przykład Azotów Tarnów, szczęśliwie obronionych przed tzw. „wrogim przejęciem” (w których zresztą wspomniane wyżej państwo się specjalizuje) pokazuje, że osłabienie kondycji regionalnego przemysłu może pomóc owemu państwu, m. in. w zapewnieniu rynków zbytu dla swoich surowców. Do rzeczonego osłabienia kondycji naszych przedsiębiorstw przykładają rękę również polskie władze, zawierając umowy gazowe skrajnie niekorzystne z punktu widzenia interesów gospodarczych RP.
Coraz silniejsze głosy nt. wprowadzenia zakazu wydobycia gazu łupkowego, które można usłyszeć zarówno w instytucjach unijnych, jak też z ust wielu innych polityków i działaczy, jawią się więc jako kolejna, zorganizowana akcja lobbingowa. Jeżeli się powiedzie, Europa środkowo-wschodnia uzależni się na dekady od surowców pochodzących z innych państw. Jaki wpływ taka sytuacja ma na bezpieczeństwo i suwerenność państwa, przekonaliśmy się w 2009 r., w czasie kryzysu gazowego pomiędzy Rosją a Ukrainą. Niestety, bardzo możliwe, że najważniejsze decyzje w tej sprawie zapadną, tak jak w wyżej opisanych przypadkach, ponad naszymi głowami.
Analizy, które wykorzystałem na potrzeby tekstu:
http://www.uniaeuropejska.org/images/pdf/analiza_grudzien2011_teresa%20matusiak.pdf